研究機構インフォメーションサービス No.46

No.46

2004.6.30

合併関連三法の制定をどう見るか

渡名喜庸安（となき・ようあん／広島修道大学教授）

　本稿は、地方自治問題研究機構の「地方分権研究会」における渡名喜教授の報告のテープを起こした原稿に、手を入れて頂いたものです。合併関連三法（現行合併特例法「改正」、地方自治法「改正」、新合併特例法）に関する厳密な法的な検討を行っています。今後の運動や学習に是非ご活用ください（編集部）。

はじめに：

　本日は、今国会で先に可決成立をみたいわゆる「合併関連三法」の内容について報告させていただきます。
　この間、政府の強力なイニシアで取り組まれてきた市町村合併の進捗状況ですが、現在（６月１日現在）、全体の約70％に上る市町村が法定または任意の合併協議会に参加しています。かなりの市町村が合併に向けて動いていることが分かりますが、他方において合併協議会の解散例や合併協議会から離脱する市町村、あるいは住民投票で合併を拒否する市町村の例も多く見られ、そのため政府・総務省筋においても、合併協議会に参加している市町村のかかわる合併が仮に成立したとしても、市町村数は2000程度にしか減らないとも言われています。
　このような状況の下で、現行合併特例法の失効後における市町村合併の「推進」のための新たな方策などを提言した第27次地方制度調査会答申（2003年11月3日。以下〔地制調答申〕）が出されましたが、この答申は、全国の市町村を国の施策である1000程度に再編することを目指し、引き続き「自主的な合併」を図っていくことともに、現行合併特例法の期限内に少なくとも2000を切ることを目標にしているといわれます。
　この答申を受けて、いわゆる「合併関連三法案」が、本年（2004年）年３月9日の閣議決定を経て、同19日に第159国会に上程され、国会での審議を経てこの５月19日に可決成立をみました。「合併関連三法」は、市町村の合併の特例に関する法律の一部改正（以下「改正合併特例法」）、地方自治法の一部改正（以下「改正地方自治法」）および市町村の合併の特例等に関する法律（以下「新合併特例法」）から成っていますが、本日の報告では、前二者についてはその概要を紹介し、その上で主に新合併特例法を取り上げ、同法の概要とそこで採用されている合併推進のための法的仕組みについてその特徴や問題点を中心に報告したいと思います。

１．市町村の合併の特例に関する法律の一部改正

　現行の市町村の合併の特例に関する法律（以下「現行合併特例法」）は、周知のように、来年3月末に失効しますが、今回この現行法の一部改正法が成立しました。現行合併特例法の主な改正内容は、新合併特例法（後述）で定められる「合併関係市町村の区域による地域自治区」の設置や「合併特例区」制度を改正合併特例法においても規定するとともに（法5条の5以下）、現行法の期限が切れる2005（平成17）年3月末までに市町村が当該議会の議決を経て都道府県知事に合併の申請を行い、2006（平成18）年3月までに合併したものについては、合併特例債のような財政的優遇措置に関するものなど現行合併特例法の規定を適用する旨の経過措置を設けています（付則２条）。
　まず、「合併関係市町村の区域による地域自治区」や「合併特例区」制度についてですが、前者は、合併関係市町村が定めた一定期間、区長を置いて一定の事務を処理させることができるというものですが、もとより法人格を有するものではありません。これに対し、「合併特例区」は特別地方公共団体として位置づけられ、「基礎自治体」の長が任命する「合併特例区」の長と合併特例区協議会が置かれるというものです。「合併特例区」は、合併関係市町村において処理されていた事務であって市町村合併後の一定期間当該関係市町村の区域であった地域を単位として処理することが当該事務の効果的な処理に資するものや合併関係市町村の区域であった地域の住民の生活の利便性の向上等のため市町村合併後の一定期間当該合併特例区が処理することが特に必要と認められる事務のうち、規約で定める事務を処理するものとされています（５条の12）。この「合併特例区」の権能に関する規定が端的に示しているように、もともとこの制度は小規模市町村の合併推進のための方策として打ち出されていたものでした。確かに、前者の「合併に係る地域自治区」と比べると一定の有効性・可能性が認められるものの、区長や合併特例区の委員の選任について公選制が採用されず、課税権・起債権も認められないなど、その限界も明らかです。なお、この制度は、５年を上限として設置されることになっています。
　もう一つ注目されるのは、現行合併特例法における経過措置に関する新設規定です。この規定は、関係市町村に新合併特例法が施行されるまでに市町村合併の決断を迫っていく事実上の効果があるものと推定されます。おそらく政府にあっては、現行合併特例法の期限内（あるいはその後1年以内に）において現行法下の財政的優遇措置の活用を図るか、それともこうした優遇措置が廃止されるばかりでなく新たに強力な合併方策が採用される新合併特例法の下で合併を迫られていくか、どちらの途を選択するかという論法で、市町村合併を迫っていくという事実上の効果を期待しているものと思われます。

２．地方自治法の一部改正

　今回の合併関連三法には、地方自治法の一部改正法も含まれています。改正地方自治法は、主に、①都道府県の自主的合併手続等に関する条項の新設（6条の２）、②合併しない場合でも市町村内の一定の区域を単位とする「地域自治区」を市町村の判断により設置することができる旨それに係わる規定の新設（法202条の４～202条の７）、③条例による事務処理特例の「拡充」に関する規定の新設（法252条の17）などから成っています。
　まず①についてですが、現行法の下では都道府県の合併は法律事項とされ（自治6条）しかもこの法律は、国会の議決を経たのち当該都道府県住民の投票により過半数の同意を得なければ確定しないと解されています（憲法95条）。都道府県合併が法律事項とされるとともに、これについて住民投票に付することが求められているのは何故だろうか。この点について、松本コンメンタールでも、「都道府県の配置分合又は境界変更は、国全体の政治行政や社会経済に重大な影響を及ぼすものであるので、法律によってのみ行いうることとされている。この法律は憲法95条にいう『一の地方公共団体のみに適用される法律』になると解される」と述べられています（松本英昭『新版・逐条地方自治法』69頁）。要するに、都道府県合併は当該都道府県の住民の重要事項であるだけでなく、国政全般の政治行政にも重大な影響を与えることから、すべて法律をもって定めるべきものとされているわけです。とくに注目してよいのは、憲法95条との関連では、都道府県合併が国政事項とされながらも、その合併手続において住民投票が求められていることです。そうなっているのは、都道府県合併が住民の権利義務に大きな影響を与えることによるものであると考えられます。
　これに対し、今回の改正地方自治法では、以上のような現行の手続に加えて、「関係都道府県の申請に基づき、内閣が国会の承認を経てこれを定めることができる」、この「申請は、都道府県議会の議決を経て行わなければならない」旨の規定が新たに設けられました（自治６条の２第１項・２項）。ここで特徴的なことは、都道府県合併が国政事項であるにもかかわらず、新設条項ではこれを法律事項として扱わずに、市町村合併と同様に、都道府県の合併手続の簡素化を図るとともに、新設条項では合併手続において合併の是非を問う住民投票の実施に関する内容が含まれていないことです。その意味で、地制調答申を受けて新設されたこの規定は、「都道府県の発意による自主的合併手続等の整備」（地制調答申）という名の下に、都道府県合併手続における住民自治の要素（住民投票の実施）を否定しつつ、今後の広域自治体のあり方にかかわって、都道府県の廃止に代わる道州制の導入を射程に入れた、都道府県合併の「推進」を図るための手続緩和規定として位置づけられます。もとより、都道府県のレベルにおいて、独自に条例や規則を制定することにより、都道府県合併の是非を問う住民投票を自治的に実施することは可能だと思います。
　次に、改正地方自治法では、地域自治区の制度の新設にかかる規定が新たに設けられました。地制調答申では「地域自治組織」と言われたものが、一般制度として地方自治法の中に盛り込まれる形になっています。新設規定によれば、市町村は市町村長の権限に属する事務を分掌させ、そして地域の住民の意見を反映させつつこれを処理するため、条例で、その区域を分けて定める地域ごとに地域自治区を設けることができることになっています。そして、地域自治区に事務所が置かれ、その長には事務吏員が充てられます（202条の４）。他方において、地域自治区には地域協議会が置かれますが、その構成員は地域自治区の区域内に住所を有する者のうちから市町村長が選任するこことされ（202条の５）、市町村長その他の市町村の機関により諮問されたものや自ら必要と認めるものについて審議し、市町村長その他の市町村の機関に意見を述べることができることとされています（202条の７）。
　地域自治組区の導入の可否、地域自治区の事務所の位置・名称・所管区域、地域協議会の構成員の任期、地域協議会の会長の選任など自治体の条例とその運用に委ねられている部分も少なくなく、その点、地域の自主性を尊重しつつこの一般制度を地域で活用していくことに期待する向きもあります。しかし、この一般制度としての地域自治区は、制度的にいえば、法人格をもたない行政区タイプ（地制調答申）のものであるにすぎず、要するに、従来からある支所・出張所に新たな機能を付与するとともに、地域に新たに設ける地域協議会を含めて地域自治区とするものにほかならないように見えます。この地域協議会も単なる諮問機関的組織にすぎず、委員の選任について公選制も採用されないなどその民主的正当性の欠落も明らかです。したがって、住民自治の充実や「地域自治組織」（地制調答申）としての役割へ期待を寄せる議論もありますが、検討の余地があります。
　地方自治法の主な改正内容の第三は、条例による事務処理特例の「拡充」に関する規定の新設です。1999年の地方分権一括法で導入された現行の「条例による事務処理の特例」の制度によりますと、市町村から都道府県に事務移譲を求めることはできない仕組みになっています。この点について、地制調答申は、「基礎自治体が自らの判断により事務権限の移譲を都道府県に積極的に求めていくことができることとする必要がある」と述べ、市町村が都道府県に事務権限の移譲を要請する制度を創設する方針を打ち出していたところです。改正地方自治法は、この答申を受ける形で、「市町村の長は、その議会の議決を経て、都道府県知事に対し、その権限に属する事務の一部を当該市町村が処理することとするよう要請することができる」、「市町村の長による要請があったときは、都道府県知事は、速やかに、当該市町村の長と協議しなければならない」とする規定を新設しました。
　新設されたこの規定は、一見すると、市町村の充実・強化に資するものと理解されそうですが、これは、「真の分権型社会の確立」に向けた基礎自治体と広域自治体の再編戦略の文脈においてこそ正確に位置づけられるものです。この制度の活用により都道府県の事務権限の市町村への移譲が進むことになりますと、都道府県の役割の形骸化につながることは明らかです。地制調答申は、都道府県の廃止に向けたシナリオとして、たとえば、①基礎自治体との関係における都道府県の補完機能を縮小する、②政令指定市・中核市・特例市への都道府県の権限移譲を促進する、③「総合的な行政主体」としてもっぱら基礎自治体を取り上げ、都道府県についてのそれを軽視する、④前述のように都道府県合併手続の簡素化を図るなどを提案していましたが、この新設規定もこれらと同様に、都道府県の廃止（これに代わる道州制の導入）に向けた条件整備のためのものである、と位置づけることができます。

３．市町村の合併の特例等に関する法律

(1) 新合併特例法の概要

　さて、今回の合併関連三法の中核をなす新合併特例法の内容とその特徴・問題点について触れたいと思います。まず、新合併特例法の概要ですが、同法は、「第一　総則」、「第二　地方自治法の特例」、「第三　合併特例区」、「第四　市町村の合併の推進に関する構想等」などから構成されています（「第五」以下略）。同法の主な内容は、以下のようになっています。　
　(ア) 合併に際して、合併関係の市町村の協議により、１または２以上の旧市町村単位に法人格を有する区（合併特例区）を一定期間（５年間）設置できる制度を創設する（法26～56条）。
　(イ) 市町村合併に関する障害を除去するための特例措置については、現行法における人口３万以上を有すれば市となることができる３万市特例および合併特例債は廃止し、地方税の不均一課税、議員の在任特例等、現行合併特例法の特例措置は基本的に存置するとともに、地方交付税の合併算定替えについては現行の特例期間10年（＋激変緩和５年）を段階的に５年（＝激変緩和）に短縮する（法17条）。
　(ウ) 総務大臣の基本方針に基づいて都道府県が合併に関する構想を策定し、合併協議の推進を勧告できるようにするなどの市町村合併「推進」のための方策等（法58条～64条）について定めている。
　このように新合併特例法は、現行合併特例法失効後の市町村合併「推進」の方策として、合併に関する障害を除去するための特例を中心に定め、合併特例債のような現行法上の財政的優遇措置を廃止するとともに、合併「推進」のための新たな方策を定めている点に大きな特徴があります（詳しくは後述）。また、同法において目的規定が創設されたことも大きな特徴です。
　すなわち、同法１条によれば、「この法律は、地方分権の進展並びに経済社会生活圏の広域化及び少子高齢化等の経済社会情勢の変化に対応した市町村の行政体制の整備及び確立のため、当分の間の措置として、市町村の合併について関係法律の特例その他の必要な措置を講ずることにより、自主的な市町村の合併の推進による市町村の規模の適正化並びに合併市町村の円滑な運営の確保及び均衡ある発展を図り、もって合併市町村が地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うことができるようにすることを目的とする。」とされています。現行法の趣旨規定（１条）が「自主的な市町村の合併」の推進を基調としているのに対し、ここでは「自主的な市町村の合併の推進による市町村の規模の適正化」が強調されています。「市町村の規模の適性化」とは「地域における行政を自主的且つ総合的に実施する役割を広く担うことができる」規模・能力をもった大規模な「基礎自治体」がイメージされていることは間違いなく、その構築に向けて市町村合併をさらに「推進」していくことが謳われています。新合併特例法では、市町村合併が、「基礎自治体」や「広域自治体」の再編（そして国と地方との新たな役割分担＝地方分権の推進）のためのその道筋に位置づけられていることが宣言されていると言えます。

(2) 合併関連新法における自治体合併「推進」のための新たな方策

　新合併特例法は、「市町村の自主的合併を推進する」という名目の下で、次のような法的仕組みを採用しています。
　まず、総務大臣が市町村合併を推進するための基本的な指針を策定します。この基本指針には、「自主的な市町村の合併の推進に関する基本的事項」「（都道府県の策定する合併推進）構想を定めるに当たりよるべき基準」が定められることになっています（法58条）。この「基本指針の具体的内容については、法案成立後、合併の進捗状況等々を踏まえて検討することになろう」（衆議院総務委員会〔４月20日〕における麻生総務大臣の発言〔衆議院総務委員会速記録〕）とされているものの、すでに、麻生総務大臣が指摘するところによれば、「市町村合併パターン」を含む「市町村の合併の推進についての要綱」の策定、知事を長とする全庁的な支援体制の確立、合併重点地域の指定、合併対象になる小規模町村の基準（「人口概ね１万人未満」）などがこの基本指針の中に盛り込まれることになる、とされています（前記・麻生総務大臣発言）。
　次いで、都道府県が、総務大臣の定める基本指針に基づいて、市町村合併推進審議会の意見を聴いて、「市町村の合併の推進に関する構想」（以下「合併推進構想」）を定めます。そのため、都道府県に「市町村合併推進審議会」、「その他の合議制の機関」を置くこととされています（法59条・60条）。
　都道府県が策定する合併推進構想の位置づけについて、総務省筋は、次のように述べています。すなわち、「総務大臣の策定する指針に基づく都道府県の構想は、幾つかの自治体を構想対象市町村として選定をした上で、合併を進める構想の中のひとつの方向付けとして、いわばパターンを示すような形で特定の組み合わせというものを提示することになる。実際の合併そのものはあくまでも市町村が自主的に決定する」、「合併新法に基づく都道府県の構想策定事務、これはあくまでも都道府県が広域的な自治体として、地域の将来について一定の役割を果たすという観点から、構想の対象の市町村を選び、そこで合併の構想をつくるということ」と述べています（衆議院総務委員会〔４月20日〕における大野政府委員の発言〔衆議院総務委員会速記録〕）。ここでは、都道府県知事がこの構想を策定した上で、必要に応じて実際の市町村の合併協議会の設置を勧告するという構成になっているので、性格的に、国家の統治に関することという意味での法定受託事務とはまったく違う、ということが強調されています。
　その上で、都道府県知事は、合併推進構想に基づき、(1) 地方自治法252条の2第4項の規定により、市町村に対して合併協議会の設置を勧告を行うときは当該関係市町村の意見を聴かなければならない（法61条）、(2) 当該合併協議会に対し、市町村の合併に関する協議について報告を求めることができる（法62条）、(3) 合併協議会での協議が進まない場合、申請に基づいて、市町村合併調整委員を任命し、合併協議会に係るあっせん、調停を行わせることができる（法63条）、(4) 合併協議会における市町村の合併に関する協議の推進に関し、勧告を行うことができる（法64条―なお、新合併特例法が都道府県知事に付与する権限には、地制調答申が提言していた「合併の勧告」権そのものは含まれていない）、(5) 都道府県知事が策定する合併推進構想で市町村合併のパターンを明示し、合併協議会の設置を勧告した場合、勧告を受けた市町村長は、合併協議会設置協議を議会に付議することとし、議会が否決した場合等には、住民が６分の１以上の有権者の署名によりまたは市町村長が住民投票を請求することができる、こととされています（法59条11項）。
　以上のように、新合併特例法は、市町村合併の「推進」に関して、国や都道府県の関与を新たにつくりましたが、そこで採用された合併推進のための方策の特徴は、都道府県の役割と都道府県知事の監督的地位の強化です。これまで総務省指針に基づいて要綱で位置づけられてきた合併推進要綱を法律に基づいて策定する合併推進構想として位置づけ直し、これの策定を義務づけるとともに、都道府県知事の合併協議会設置にかかる勧告・合併協議にかかるあっせんの権限を法律上に明記することにより、合併推進という国の施策を都道府県を下請的に利用することによってさらに市町村に迫っていくという方策といってよいものです。
　ところで、この都道府県による合併推進構想の策定事務は、地制調の議論では法定受託事務になるとの見通しがありました。ところが、新法では都道府県の役割を明確にする性格のものとして自治事務に分類されることになっています。総務省筋によれば、現行地方自治法８条の２の事務、すなわち市町村合併計画を策定し合併を勧告する事務（「市町村の適正規模の勧告」に関する事務）については法定受託事務に分類されていますが、新合併特例法59条の定める事務は、合併協議会の設置の勧告であり、あるいは合併協議の推進の勧告であって、合併そのものの勧告ではない点で自治法８条の２の事務と異なり、そうであるが故に自治事務に分類される、とされています。
　ともあれ以上のような理由により、都道府県の構想策定事務は自治事務に分類されているわけですが、注意を要するのは、前述のように、都道府県がこれを策定するにあたり「よるべき基準」となる基本指針を総務大臣が定めることとされていることです。新合併特例法58条には、合併を促進するために総務大臣が基本方針を定めるとありましたが、その基本方針には、合併の推進に関する基本的な事項、構想を策定するに当たり「よるべき基準」というものを定める、とされているわけです。
　この国による「よるべき基準」の策定について、総務省筋は、「自治事務においても一定の必要な基準というものは存在する。この基本指針というのは、都道府県の知事が構想を策定する場合の基準として位置づけられるという性格のもの」であり、「構想策定事務は自治事務であるが、処理基準を定めることも法律上認められている。必要な限りにおいて今回の新法に規定させていただいた」、「自治事務である構想の基準であることを明確にするために『よるべき基準』という規定にした」、「代執行までして担保するものではないので自治事務として分類した」（前記・大野政府委員の発言）と述べています。
　この「よるべき基準」の法的性質はどのようなものなのか、すなわちそれは単なる助言指導的基準にすぎないのか、あるいは都道府県を法的に拘束するものなのか、ということが問われてよいように思います。
　確かに1999年の改正地方自治法では、「処理基準」の規定が盛り込まれました。しかしこれは、周知のように、法定受託事務に関してのものです。関与の類型に位置づけられるものではありませんが、法定受託事務については、これを「処理するに当たりよるべき基準」の制定が可能とされ、この基準は行政目的達成のために必要な「必要最小限度」であることとされました（245条の９）。これに対し、改正地方自治法では、自治事務に対する通達行政を排除する趣旨から、事前的関与は、原則として「助言又は勧告」、「資料の提出の要求」および「協議」に限定されています。自治事務に関してはこうした基準はつくれないというのが地方分権推進委員会の議論であったと思われるのですが、今回、自治事務とされる都道府県による合併推進構想の策定事務について「よるべき基準」が国によって策定されることになっています。自治体の自治事務に対する新たな関与の方策が新合併特例法において採用されていることは、注意を要するところです。
　なお、総務大臣の定める基本指針の法的拘束力についていえば、法定受託事務の処理について各大臣が定める「処理基準」についてすら、通達行政に代替するような「処理基準行政」になってはならず、「処理基準」のような行政立法的関与については国会による立法的関与とは一線を画することが必要であるとの観点から、それが消極的に解されているところですので、それは都道府県に対する法的拘束力をもつものではなく、単なる助言指導的基準と解すれば足りると思います。
　都道府県の役割・都道府県知事の監督的地位の強化と並ぶもう一つの特徴は、これまでと同様、住民自治の軽視ということが挙げられます。新合併特例法の採用する市町村合併手続において住民投票制度が活用されるのは、前述のように、合併の是非そのものを問う方策としてではなく、市町村合併を「推進」する観点からのものにほかなりませんでした。住民投票制度を合併推進の観点からのみ活用していこう姿勢は、改正地方自治法で新設された都道府県合併手続を簡素化する規定にもこれをみることができ、これについては既に述べたところです。

おわりに

　新合併特例法は、自民党の要請により、「露骨な合併誘導」批判を避けるために法律名称を当初の「合併推進法案」から改めたという経緯があると言われています（毎日新聞2004年３月９日付）。しかし、以上で紹介してきたように、この法律で採用されている新たな方策は「合併推進のための制度設計」そのものにほかならないものです。
　この新合併特例法は、現行合併特例法失効後における５年間の時限立法とされています。この点にかかわって、新合併特例法の施行後５年間に合併できなかった市町村に対する「特例的団体」などの制度創設が、地制調答申では「引き続き検討する」次の課題として設定されていたことに注意すべきです。地制調答申が強調して提言していた「真の分権型社会の確立」（＝第二次地方分権改革？）に向けて、新合併特例法の期限到来後におけるさらなる市町村合併の推進、そのための新法の制定、言い換えれば、強制合併と批判された「昭和の大合併」の際に採用されたいわゆる二段階の方式が構想されていることは、ほぼ間違いないことと思われ、引き続き注意が必要です。

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　市町村の合併の特例等に関する法律の概要

　市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律の概要

　地方自治法の一部を改正する法律の概要

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